القرار الإداري (مقدمة)

عقبة سلطون

تعريف القرار الإداري

أركان القرار الإداري

أنواع القرارات الإدارية

أولاًـ تعريف القرار الإداري:

القرار الإداري هو إفصاح الإدارة في الشكل الذي يتطلبه القانون عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح؛ وذلك بقصد إحداث أثر قانوني معيّن متى كان ممكناً وجائزاً قانوناً، وكان الدافع إليه ابتغاء مصلحة عامة.

من هذا التعريف يمكن تحديد عناصر القرار الإداري بما يلي:

1ـ القرار الإداري هو عمل قانوني: أي إنه تعبير عن الإرادة بقصد ترتيب أثر قانوني، هذا الأثر قد يكون إنشاء لمركز قانوني أو تعديلاً له أو إلغاءه، وعليه يخرج من نطاق القرار الإداري:

أ ـ الأعمال المادية الصادرة عن الإدارة سواء أكانت إرادية كما هو الشأن بالنسبة إلى البيانات التي تثبتها جهة الإدارة في الدفاتر، أم غير إرادية نتيجة الإهمال أو الخطأ من جانب أفراد السلطة الإدارية كحوادث السيارات.

ب ـ الأعمال والإجراءات التحضيرية والتمهيدية التي تسبق القرار الإداري، وتمهد له دون أن ترتب بذاتها أثراً، كما هو الحال بالنسبة إلى التحقيقات التي تقوم بها الإدارة مع الموظف تمهيداً لتوقيع الجزاء التأديبي عليه، والاقتراحات والتوصيات والفتاوى التي تصدرها لجنة استشارية أو فنية، ومن ذلك أيضاً الأعمال المتعلقة بالمعاينة وإثبات الحالة، وأيضاً تبادل المعلومات بين الإدارات والفروع المختلفة.

ج ـ الأعمال والإجراءات اللاحقة على اتخاذ القرار الإداري، والتي تستهدف وضعه موضع التنفيذ أو تسهيل تطبيقه، ومن أمثلتها الأعمال المتعلقة بنشر القرار أو إعلانه إلى ذوي الشأن، وكذلك ما تصدره الإدارة من أعمال تؤكد بها ما سبق أن أصدرته من قرارات ما دامت لم تضف جديداً إلى القرار الأصلي.

د ـ الإجراءات التنظيمية الداخلية مثل المنشورات والتعليمات الإدارية والمصلحية التي توجهها السلطات الرئاسية في الإدارات والمصالح إلى مرؤوسيها.

هـ ـ المنشورات أو القرارات التفسيرية التي تتضمن فقط شرح النصوص القانونية واللائحية أو توضيحها.

و ـ الإجراءات التي تتخذها الإدارة تنفيذاً لما تقضي به القوانين دون أن يكون لها أي قدر من سلطة التقدير بحيث يبدو تصرفها مجرد تنفيذ حرفي لحكم القانون، مثال ذلك الأعمال والإجراءات التي تتخذها الإدارة بخصوص التسويات والحقوق المالية للموظفين والتي ثبتت لهم بموجب نصوص القانون.

2ـ القرار الإداري عمل يصدر بالإرادة المنفردة: يتميز القرار الإداري بأنه إفصاح عن إرادة الإدارة؛ وبالتالي فهو عمل يصدر من جانب الإدارة وحدها، ولكن ليس معنى ذلك وجوب صدور القرار عن فرد أو شخص واحد، فالجهات الإدارية المختصة بإصدار القرارات الإدارية قد تتمثل في فرد واحد، وزير أو مدير عام… إلخ، وقد تكون هيئة جماعية تضم عدداً من الأشخاص مثل مجلس الوزراء أو مجلس إدارة إحدى الهيئات أو المصالح العامة.

وصدور القرار الإداري بالإرادة المنفردة للإدارة هو الذي يميزه من العقد الإداري الذي ينشأ من تلاقي إرادة الإدارة مع إرادة أخرى، حتى لو كانت الإرادة الأخيرة لشخص من أشخاص القانون العام؛ وذلك لعدم وجود طابع الإرادة المنفردة.

3ـ أن يكون القرار الإداري نهائياً (تنفيذياً): أي أن يصدر القرار الإداري من سلطة إدارية تملك حق إصداره بشكله النهائي، دون الحاجة إلى تصديقه من سلطة إدارية أعلى؛ أي إنه استنفذ جميع مراحل التدرج الإداري اللازمة لوجوده قانوناً، وهذا يعني أنه يترتب على صدوره بشكله النهائي أثرٌ قانونيٌ معيّن، وذلك بإنشاء وضع قانوني أو تعديله أو إلغائه، وسواء تعلق الأمر بقرار تنظيمي أم بقرار فردي.

ثانياً ـ أركان القرار الإداري Fondements de la décision administrative:

يقوم القرار الإداري على أركان خمسة، هي:

1ـ المحل L’objet: محل القرار الإداري هو الأثر القانوني الذي يترتب عليه حالاً ومباشرة، وبهذا يتميز القرار الإداري ـ بوصفه عملاً قانونياً ـ من العمل المادي الذي يصدر عن الإدارة، فالعمل المادي يكون محله دائماً نتيجة واقعية، أما الآثار القانونية غير المباشرة التي تترتب عليه فمرجعها إلى المشرع.

ويشترط في محل القرار الإداري لكي يكون سليماً وصحيحاً شرطان أساسيان:

الأول: أن يكون هذا المحل ممكناً من الناحية القانونية أو من الناحية الواقعية، فإذا كان محل القرار مستحيلاً قانوناً أو عملاً؛ كان منعدماً، وليس قابلاً للإبطال أو الإلغاء.

والثاني: أن يكون جائزاً قانوناً بحيث يكون الأثر القانوني له من الجائز إحداثه أو ترتيبه طبقاً للقواعد القانونية القائمة.

وركن المحل في القرار الإداري يعدّ من أبرز أركانه من الناحية العملية؛ لأن الأركان الأخرى ما هي في حقيقة الأمر إلا ضوابط لكي يأتي محل القرار ـ أي أثره المباشرـ في حدود القانون ومبدأ الشرعية أو سيادة القانون والذي مقتضاه أن تتصرف الإدارة في حدود القانون.

وعلى هذا الأساس يتعين موافقة محل القرار الإداري للنصوص الدستورية وللتشريعات العادية التي تقررها السلطة التشريعية وكذلك للتشريعات الفرعية التي تقوم بإصدارها السلطة التنفيذية، كما يتعين موافقته للقواعد القانونية غير المدونة كالعرف والمبادئ القانونية العامة وللأحكام القضائية وللقرارات الإدارية السابقة وللعقود والمنشورات الداخلية، وذلك كله تبعاً لمبدأ تدرج هذه القواعد القانونية.

فإذا كان الأثر القانوني الذي تريد الإدارة ترتيبه على قرار إداري معيّن مخالفاً لقاعدة من القواعد السابقة، كما لو أصدرت قراراً بفصل موظف في غير الحالات المسموح بها، أو بتعيين موظف غير مستوفٍ الشروط القانونية، أو برفض الترخيص لشخص استوفى الشروط اللازمة للحصول عليه، أو إبعاد مواطن، أو تضمين لائحة أثراً رجعياً…إلخ؛ ففي كل هذه الحالات يكون محل القرار غير مشروع، ويكون القرار الإداري بالتالي معيباً في محله وقابلاً للإلغاء.

فكل تنكر لقاعدة عامة مجردة أياً كان مصدرها، وكل مساس بمركز قانوني مشروع يعدّ مخالفة للقانون يترتب عليها اعتبار القرار الإداري معيباً بمحله.

فالقرار الإداري إذن يعدّ معيباً بمحله في حال كان محله مخالفاً لقواعد القانون، وهذه المخالفة تتخذ في العمل أوضاعاً ثلاثة؛ هي المخالفة المباشرة للقانون والخطأ في تفسير القاعدة القانونية أو تأويلها والخطأ في تطبيق القانون.

2ـ السبب Le motif: يعرف سبب القرار الإداري بأنه الحالة الواقعية أو القانونية السابقة على القرار والدافعة إلى تدخل الإدارة لإصداره، أي الحالة القانونية أو الظروف المادية المبررة لاتخاذ القرار الإداري. وهذا ما يميزه من التسبيب في القرار الإداري، والذي هو شرط شكلي لصحة القرار الإداري إذا قرره المشرع، أو فرضه القضاء، ويقصد به الإفصاح عن الأسباب القانونية والواقعية التي تسوغ إصدار القرار، فهو مظهر من مظاهر شروط صحة ركن الشكل في القرار الإداري تقوم الإدارة من خلاله بذكر الأسباب الواقعية والقانونية التي دفعتها لإصدار القرار، ويترتب على إغفاله في الحالات الوجوبية بطلان القرار الإداري.

فالسبب هو ركن أساسي من أركان القرار الإداري بحسبانه تصرفاً قانونياً، ولا يقوم أي تصرف قانوني بغير سببه المشروع، ومن ثم فإن تخلف السبب أو عدم صحته يجعل القرار معيباً؛ مما يبرر الطعن به بالإلغاء، ومن ثم فإن عيب السبب في القرار الإداري هو عدم المشروعية التي تصيب القرار الإداري في سببه بأن تكون الواقعة التي يقوم عليها القرار غير موجودة أو غير صحيحة من حيث تكييفها القانوني.

والسبب قد يظهر في صلب القرار الإداري، وقد لا يظهر، ذلك أن الإدارة ليست ملزمة في كل حالة بالإفصاح عن السبب الذي دعاها لاتخاذ قرارها، ولكن المشرع قد يلزم الإدارة بتسبيب قرارها؛ على أن حرية الإدارة في اختيار سبب تدخلها ـ إذا لم يحدد المشرع سبباً بعينه ـ لا يعني حرية الإدارة المطلقة في هذا الصدد، بل يتعين أن تختار السبب الذي من شأنه أن يبرر تدخلها، والأصل أن كل قرار إداري يجب أن يقوم على سبب مشروع، ويكفي في ذلك توافر سبب واحد يبرر اتخاذه، بمعنى أنه إذا تذرعت الإدارة في إصدار قرار معيّن بعدة أسباب، وتبين أن بعض هذه الأسباب غير صحيح؛ فإن القضاء الإداري لا يلغي القرار لهذا السبب، بل يمتنع عن الإلغاء إذا تبين أن الأسباب التي ثبتت صحتها كافية لتبرير اتخاذ القرار.

وفي كل الأحوال يشترط أن يكون سبب القرار محققاً وقائماً حتى تاريخ صدوره فعلاً؛ لأن العبرة في الحكم على مشروعية القرار هي بالوقت الذي صدر فيه، وعلى ذلك لا يكفي لصحة قرار معيّن أن تتوافر الوقائع المادية أو القانونية المبررة له، وإنما ينبغي أن تستمر هذه الوقائع قائمة حتى وقت صدوره.

كما يشترط أن يكون سبب القرار مشروعاً، وتظهر أهمية هذا الشرط بوضوح في حالة ما إذا حدد القانون أسباباً محددة يجب أن تستند إليها الإدارة في أحد قراراتها أو بعضها، وتكون في هذه الحالة في نطاق السلطة المقيدة للإدارة، وفي هذا الفرض إذا استندت الإدارة إلى سبب آخر غير السبب أو الأسباب المحددة بالنص؛ فإن قرارها يكون قابلاً للإلغاء لعدم مشروعية سببه.

وإذا كانت الإدارة غير ملزمة بذكر سبب قرارها إلا إذا ألزمها القانون، فإنها إذا ذكرت هذا السبب طوعاً أو كرهاً خضع لرقابة القضاء، وإذا اتضح أن السبب الذي ذكرته الإدارة وهمي أو غير صحيح، ثم بينت السبب الحقيقي وراء قرارها؛ وجب الاعتداد بالسبب الحقيقي.

وإذا كان الأصل أن الإدارة غير ملزمة بتسبيب قرارها، ففي هذه الحالة يفترض قيام القرار الإداري على سبب صحيح، وعلى من يدعي العكس يقع عبء الإثبات وإقامة الدليل على ما يدعيه، وقد خفف القضاء الإداري من وطأة عبء الإثبات الواقع على عاتق المدعي، فجعل من امتناع الإدارة عن تقديم أسباب قرارها قرينة على صحة الأسباب التي قدمها المدعي.

والقضاء الإداري يمارس رقابته على سبب القرار الإداري من ناحية الوقائع المادية التي يقوم عليها، ومن ناحية التكييف القانوني لهذه الوقائع، ومن ناحية ملاءمة السبب لإصدار القرار على النحو الذي صدر به.

3ـ الغاية Le but: هي الهدف النهائي الذي يسعى القرار الإداري إلى تحقيقه، وكثيراً ما يحدث في العمل خلط بين ركني السبب والغاية بسبب الصلة الوثيقة بينهما، فرجل الإدارة حين يصدر قراره يكون مدفوعاً بالسبب والغرض معاً، ذلك أن السبب يمثل الجانب المادي في القرار الإداري، في حين أن الغاية تمثل الجانب الشخصي في القرار الإداري.

وتتجلى أهمية ركن الغاية في القرار الإداري في أنه يكون مع ركن السبب أكبر ضمانة وموازن لسلطات الإدارة الخطيرة، فالمشرع حين يقرر للإدارة اختصاصاً معيّناً فهو يحدد صراحة أو ضمناً الغرض الذي من أجله خلق الاختصاص، وتحديد الغرض يتم وفقاً لقاعدتين رئيسيتين:

القاعدة الأولى: أن رجل الإدارة يجب أن يستهدف بجميع أعماله وتصرفاته تحقيق المصلحة العامة، وهذه الغاية مفروضة بغير نص، ويلجأ إليها القاضي إذا لم يتمكن من الوصول إلى القاعدة الثانية.

القاعدة الثانية: أن المشرع كثيراً ما يحدد لرجل الإدارة في نطاق فكرة المصلحة العامة هدفاً مخصصاً لا يجوز له أن يسعى إلى تحقيق غيره، حتى لو كان الهدف الذي يسعى إليه متعلقاً بالمصلحة العامة، وهو ما يعرف بقاعدة تخصيص الأهداف، وهذه القاعدة تجد تبريرها في أن حدود المصلحة العامة هي حدود واسعة فضفاضة، ولذلك فإن المشرع يرى في بعض الأحيان أن ضمان حسن سير الإدارة يستلزم عدم ترك رجل الإدارة حراً داخل فكرة المصلحة العامة؛ وذلك بتحديد هدف مخصص له لا يجوز له أن يسعى إلى تحقيق غيره حتى لو كان الهدف الذي يسعى إلى تحقيقه متعلقاً بالمصلحة العامة.

4ـ ركن الاختصاص La compétence: تعرف قواعد الاختصاص عموماً بأنها القواعد التي تحدد الأشخاص أو الهيئات التي تملك إبرام التصرفات العامة، ولأجل ذلك تشبه عادة قواعد الاختصاص في القانون العام بقواعد الأهلية في القانون الخاص مع فارق جوهري، هو أن الغاية من تحديد قواعد الاختصاص هي المصلحة العامة في حين يراعى في تحديد قواعد الأهلية مصلحة الأفراد، ويتم تحديد قواعد الاختصاص من قبل المشرع، وعلى الموظف أو الهيئة المنوط بها إصدار القرار الإداري أن تلتزم حدود الاختصاص كما رسمها المشرع.

أ ـ عناصر الاختصاص: تحدد فكرة الاختصاص بالعناصر التالية:

(1) ـ عنصر شخصي: يتجلى بتحديد الأفراد الذين يجوز لهم دون غيرهم إصدار القرارات الإدارية، فالأصل أن الاختصاص شخصي بحيث يجب أن يمارسه الموظف أو الهيئة التي يحددها القانون، ومع ذلك يجوز لصاحب الاختصاص أن يفوض فرداً آخر بممارسة جانب من اختصاصه في مسألة معيّنة أو نوع معيّن من المسائل؛ بشرط أن يجيز له المشرع تفويض السلطة، وأن يكون التفويض جزئياً، وللتفويض نوعان، تفويض بالسلطة وتفويض بالتوقيع، ولكل منهما آثاره المختلفة عن الآخر، أهمها أن تفويض السلطة يترتب عليه نقل الاختصاص المفوض؛ وبالتالي حرمان صاحب الاختصاص الأصيل من ممارسة الاختصاص المفوض طوال مدة التفويض، في حين أن التفويض بالتوقيع لا يحرم صاحب الاختصاص الأصيل من ممارسة الاختصاص المفوض إلى جانب المفوض بالتوقيع.

(2) ـ عنصر موضوعي: وذلك بتحديد القرارات التي يجوز لعضو معيّن أن يصدرها.

(3) ـ عنصر زماني: وذلك بتحديد المدى الزمني الذي يجوز خلاله إصدار القرار الإداري.

(4) ـ عنصر مكاني: وذلك بتحديد الدائرة المكانية التي لرجل الإدارة أن يباشر اختصاصه فيها.

ب ـ صور عدم الاختصاص: مخالفة قواعد الاختصاص تتخذ إحدى الصور التالية:

(1) ـ عدم الاختصاص الجسيم "اغتصاب السلطة": يُعدّ عدم الاختصاص جسيماً أو من قبيل اغتصاب السلطة في حال صدور القرار الإداري من فرد عادي ليس له أي صفة عامة أو من سلطة إدارية في موضوع من اختصاص إحدى السلطتين التشريعية أو القضائية.

والقرار الإداري الذي يكون مشوباً بهذا العيب لا يكون باطلاً فحسب، بل يُعدّ منعدماً مع ما يترتب على ذلك من نتائج، أهمها تجريد القرار من الصفة الإدارية وإمكانية الطعن فيه دون اشتراط مدة معيّنة، كما يُعدّ التنفيذ المادي لهذا القرار من قبيل أعمال الغصب أو التعدي، كما يحق للقضاء الإداري والعادي على حد سواء إعلان بطلانه وتقرير انعدامه، كما يحق للسلطة الإدارية مصدرة القرار سحبه أو الرجوع عنه في أي وقت.

(2) ـ عدم الاختصاص البسيط: قد يكون موضوعياً، أو زمانياً، أو مكانياً.

> عدم الاختصاص الموضوعي "الشخصي": ويقصد به أن يصدر موظف أو هيئة قراراً من اختصاص موظف أو هيئة أخرى؛ وهذا هو عدم الاختصاص الإيجابي، وهناك عدم الاختصاص السلبي، ويتحقق بامتناع السلطة الإدارية عن مزاولة اختصاصها خطأً، ومثله اعتداء المرؤوس على اختصاص الرئيس، أو صدور القرار بناءً على تفويض أو حلول مخالف للقانون.

> عدم الاختصاص المكاني: يتحقق عدم الاختصاص المكاني عندما يصدر أحد موظفي السلطة الإدارية قراراً يتجاوز به الدائرة أو النطاق الإقليمي الذي له أن يمارس فيه اختصاصه، إذ لا تمتد ولاية كل موظف؛ لتشمل إقليم الدولة كاملاً، حيث تقتصر ولاية كثيرين منهم على نطاق إقليمي محدد بصدد الاختصاصات المتصلة به كافة، مثل اختصاصات المحافظ أو جانب منها مثل اختصاصات الوزراء، وقد يتحدد الاختصاص المكاني في مبنى أو قطعة أرض محددة مثل عمداء الكليات.

> عدم الاختصاص الزماني: ويقصد به أن يمارس صاحب الاختصاص اختصاصه خارج المدة الزمنية التي يثبت له فيها هذا الاختصاص طبقاً للقانون، فليس لعضو السلطة الإدارية مثلاً أن يصدر قراراً قبل توليه وظيفته أو بعد تركه لها لأي سبب كان.

ج ـ الآثار المترتبة على مخالفة قواعد الاختصاص: يعدّ عدم الاختصاص العيب الوحيد الذي يتعلق بالنظام العام، ويترتب على ذلك نتائج غاية في الأهمية، وهي:

(1) ـ يستطيع القاضي ـ بل عليه ـ أن يتصدى لعيب الاختصاص من تلقاء نفسه؛ ولو لم يثره طالب الإلغاء، ويجوز لطالب الإلغاء الدفع بعدم الاختصاص في أي مرحلة من مراحل الدعوى.

(2) ـ ليس للإدارة أن تتفق مع الأفراد على تعديل قواعد الاختصاص؛ لأن قواعد الاختصاص ليست مقررة لمصلحة الإدارة، وإنما هي شرعت لتحقيق المصلحة العامة.

(3) ـ لا تستطيع الإدارة التذرع بحالة الاستعجال لمخالفة قواعد الاختصاص إلا إذا بلغ الاستعجال حداً من الجسامة تتوافر معه شروط نظرية الظروف الاستثنائية.

(4) ـ إذا ولد القرار معيباً بعدم الاختصاص؛ فلا يمكن تصحيحه بإجراء لاحق من الجهة المختصة، بل يجب أن يصدر القرار الصحيح ابتداءً من جانب السلطة المختصة.

5ـ الإجراءات والأشكال Les procédures et les formes: يمكن تعريف الإجراءات والأشكال بأنها القواعد الإجرائية أو الشكلية المحددة لإصدار القرارات الإدارية في القوانين واللوائح، حيث يقصد بالشكل المظهر الخارجي للقرار الإداري أو طريقة تعبير الإدارة عن إرادتها الملزمة في القرار الصادر، في حين تعني الإجراءات الخطوات التي تتبعها الإدارة عند إصدارها لقرار إداري ما في مرحلة تحضيره وإعداده حتى صدوره إلى الملأ.

ويلاحظ أن الشكليات الإدارية إنما توضع غالباً لتحقيق ضمانات للأفراد، ولكنها تبدو في الوقت نفسه في صورة هادفة لحماية المصلحة العامة، والأصل أن القرار الإداري لا يخضع في إصداره لشكليات معيّنة؛ ما لم يستلزم القانون اتباع شكل محدد أو إجراءات خاصة لإصدار القرار الإداري.

أ ـ الأوضاع المختلفة للإجراءات والأشكال: هذه الإجراءات والشكليات لا يمكن الإحاطة بها؛ لأنها متنوعة بحيث يحتاج حصرها إلى إسهاب لا محل له هنا، وأهمها:

(1) ـ شكل القرار في ذاته: الأصل هو عدم اشتراط صدور القرار الإداري في صيغة معيّنة أو شكل معيّن بحيث يجوز أن يكون مكتوباً أو شفهياً، صريحاً أو ضمنياً، بيد أن المشرع قد يستلزم في كثير من الحالات ضرورة صدور القرار كتابة، كما أن هذا الشكل الكتابي قد يستفاد ضمناً في حالة نص القانون على وجوب نشر القرار.

(2) ـ تسبيب القرار: الأصل أن تصدر القرارات الإدارية غير مسببة إلا إذا اقتضى المشرع ذلك؛ فإنه يصبح لازماً على الإدارة تسبيب قرارها.

(3) ـ الإجراءات السابقة على إصدار القرار الإداري: قد يلزم المشرع الإدارة قبل إصدارها للقرار الإداري باتباع إجراءات معيّنة، كضرورة أخذ رأي جهة معيّنة قبل إصدار القرار.

ب ـ تغطية عيب الشكل: لا يقرر القضاء الإداري إلغاء القرار الإداري في جميع الحالات التي يصدر فيها بالمخالفة لقواعد الشكل والإجراءات، ولا جدال في إلغاء القرار إذا نص المشرع على بطلان القرار لمخالفة قواعد الشكل والإجراءات، أما خارج هذه الدائرة؛ فقد استقر اجتهاد القضاء الإداري على تمييز حالات ثلاث لا يتم فيها الحكم بالإلغاء رغم مخالفة القرار الإداري للقواعد الشكلية المحددة قانوناً لإصداره، وهذه الحالات هي مخالفة الشكليات المقررة لمصلحة الإدارة و مخالفة الشكليات الثانوية غير الضرورية وتوافر أحد أسباب تغطية عيب الشكل مثل استحالة إتمام الشكل المطلوب وقبول صاحب الشأن والاستيفاء اللاحق للشكل.

ثالثاً ـ أنواع القرارات الإدارية

1ـ القرارات الإدارية الفردية والقرارات الإدارية التنظيمية Les actes individuels et les actes  réglementaires:

القرار الإداري الفردي هو القرار الذي يعالج حالة فردية معيّنة بذاتها، سواء تعلق الأمر بشخص أم بمجموعة معيّنة ومحددة بالذات من الأشخاص، بشيء أو بأشياء، ومن أمثلة القرار الإداري الفردي قرار تعيين أحد الأشخاص في وظيفة معيّنة أو بفصله منها أو بإعطاء ترخيص.

أما القرار الإداري التنظيمي فهو القرار الذي يتضمن قواعد عامة ملزمة تطبق على عدد غير محدد من الأفراد، ولا يهم في ذلك عدد الذين تنطبق عليهم، فكثرة الحالات وقلتها لا تغير من طبيعته ما دام القرار قد احتوى على قاعدة عامة موضوعية تطبق على أشخاص معيّنين بأوصافهم لا بذواتهم، فلا يغير من طبيعة القرار الإداري التنظيمي أن يضيق مجال تطبيقه من حيث عدد الذين ينطبق عليهم، حتى لو انطبق على حالة واحدة، ولا يغير من طبيعته أيضاً أن يكون المخاطب به معروفاً وقت صدوره ما دام المجال الزمني لتطبيقه يمكن أن يتسع ليشمل غيره، ومن أمثلة القرارات الإدارية التنظيمية ما يعرف باللوائح التنفيذية واللوائح التنظيمية ولوائح الضبط واللوائح الاستثنائية (لوائح الضرورة واللوائح التفويضية)، وأيضاً القرارات الإدارية المتعلقة برئيس الجمهورية أو برئيس مجلس الوزراء، وأيضا القرار الإداري الذي ينظم اختصاص نائب الوزير في وزارة لا يوجد فيها سوى نائب واحد، فهو يعدّ قراراً إدارياً تنظيمياً؛ لأنه لا يخاطبه مباشرة، بل من خلال المركز القانوني العام الذي تعرض له القرار بالإنشاء أو التعديل أو الإلغاء والذي يشغله الشخص بحكم استيفائه لشروطه.

والفارق بين القرارات الإدارية الفردية والتنظيمية هو فارق موضوعي، مرجعه إلى أن القرارات التنظيمية هي من حيث الطبيعة بمنزلة تشريع يصدر من السلطة الإدارية، فهي تضع قواعد عامة، مثلها في ذلك مثل التشريعات الصادرة من البرلمان. وجوهر القاعدة العامة أن تطبق على كل من يستوفي شروطاً محددة تضعها القاعدة سلفاً، وبالتالي لا يمكن معرفة من تطبق عليهم القاعدة عند صدورها؛ لأن مجال هذا التطبيق غير محدد، فمن يستوفي شروط تطبيق القاعدة عند صدورها قد يفقده بعد ذلك، والعكس صحيح. إضافة إلى أن تطبيق القاعدة العامة المجردة لا يستنفد موضوعها، بل تظل قابلة للتطبيق في المستقبل، بعكس القرار الإداري الفردي الذي ينقضي بتنفيذه.

 وللتفرقة بين القرارات الإدارية الفردية والقرارات الإدارية التنظيمية (اللوائح) نتائج بالغة الأهمية، ترجع كلها إلى الطبيعة التشريعية للقرارات الإدارية التنظيمية (اللوائح)، فاللوائح وفقاً للمعيار الموضوعي هي قوانين؛ لأنها تتضمن قواعد عامة مجردة كالقوانين الصادرة من البرلمان تماماً، ولهذا فإنها في حقيقتها تعدّ استثناء من مبدأ الفصل بين السلطات، ويترتب على هذه الطبيعة التشريعية للوائح نتائج رئيسية فيما يتعلق بحق إصدار اللوائح، وشروط إصدارها، والسلطة التي تصدر منها، فكل ذلك ينظمه الدستور غالباً، أو يضع أسس تنظيمه، أما القرارات الفردية فهي غير محصورة في ذلك النطاق الضيق؛ لأن القرارات الفردية هي بطبيعتها أعمال إدارية صرفة.

ومن ناحية ثانية يترتب على الطبيعة التشريعية للوائح أحكام كثيرة تميزها من القرارات الفردية فيما يتعلق ببدء سريان أحكامها وببطلانها وبإلغائها وبسحبها.

وأخيراً فإن اختصاص المحاكم العادية بالنسبة إلى كل من نوعي القرارات الإدارية ليس واحداً، فالمحاكم العادية لا تملك التصدي للقرارات الإدارية الفردية بالتفسير أو التأويل أو إيقاف التنفيذ، ولكن على العكس من ذلك لها أن تستوثق من مشروعية اللائحة المراد تطبيقها على النزاع المطروح ومطابقتها للقانون.

2ـ القرارات الإدارية السلبية والقرارات الإدارية الضمنية Les décisions administratives négatives et les décisions administratives implicites:

يمكن تعريف القرار الإداري السلبي بالامتناع بأنه رفض السلطات الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقاً للقوانين واللوائح، فالقرار الإداري السلبي هو قرار سلبي في شكله ومظهره وفي مضمونه، حيث لا يكون إلا بالمنع، وليس بالمنح، ومثاله امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام القضائية لفترة طويلة، وكذلك امتناع الإدارة عن إعادة العامل إلى عمله بعد انتهاء مدة الاستيداع على خلاف ما أوجبه القانون.

أما القرار الإداري الضمني بالقبول أو بالرفض؛ فهو قرار يفترضه المشرع عندما تسكت الإدارة عن الإجابة عن طلب أو تظلم مقدم إليها من غير إفصاح في شكل خارجي، فتصمت ولا تجيب بالقبول ولا حتى بالرفض، ويستمر هذا السكوت فترة زمنية تحدد في القانون، ومن أمثلة القرار الإداري الضمني بالقبول: افتراض المشرع قبول الإدارة لاستقالة العامل التي مضى على تقديمها أكثر من ستين يوماً دون صدور رد صريح من جانب الإدارة، ومن أمثلة القرار الإداري الضمني بالرفض: افتراض المشرع رفض الإدارة للتظلم الإداري الذي مضى على تقديمه ستون يوماً دون إجابة من السلطة المختصة.

وأيضاً يختلف القرار الإداري السلبي بالامتناع عن القرار الإداري الضمني بالقبول أو بالرفض؛ من حيث سلطة الإدارة بخصوص الطلب المقدم من صاحب الشأن، فإذا كان القانون يلزم الإدارة باتخاذ قرار معيّن في ظروف معيّنة دون أن يكون لها سلطة تقديرية باتخاذ هذا القرار أو عدم اتخاذه؛ فإنها تكون أمام قرار سلبي بالامتناع، أما إذا كانت الإدارة تتمتع بسلطة تقديرية في اتخاذ القرار أو عدم اتخاذه، وتقدم صاحب الشأن بطلب لها ولم ترد عليه، أو تقدم بتظلم من عدم ردها؛ فإنها تكون أمام قرار ضمني بالرفض أو بالقبول.

3ـ القرارات الإدارية الآنية والقرارات الإدارية المستمرة Les décisions administratives immédiates et les décisions administratives continues:

القرار الإداري الآني هو القرار الإداري الذي يكون له أثر حال ومباشر بحيث يستنفذ غرضه بتنفيذه لأول مرّة، ومثله القرار الإداري بالتعيين أو بالترقية أو المجازاة تأديبياً أو القرار بهدم منزل آيل إلى السقوط، فهذه القرارات تستنفذ موضوعها،، وتتوقف عن إحداث آثارها بمجرد تنفيذها مرة واحدة.

أما القرار الإداري المستمر فهو القرار الذي لا يستنفذ موضوعه بمجرد صدوره أو بمضي فترة معيّنة بعد صدوره، بحيث يحدث أثره بصفة متجددة وقائمة إلى أن ينتهي بطريق أو بآخر من طرق انقضاء القرارات الإدارية المقررة قانوناً، بحيث يتجدد أثره بحكم طبيعته كلما استجدت مناسبة إصداره، في مواعيد متكررة مثلاً أو عند كل طلب يقدمه صاحب الشأن، والمثال الأكثر شيوعاً على القرار الإداري المستمر هو القرار الإداري السلبي بالامتناع، وأيضاً القرارات المقيدة للحرية كالاعتقال، والقرار الصادر بحظر الانتماء إلى أحزاب سياسية، والقرار الصادر بوضع شخص في قوائم الممنوعين من السفر، وبشطب متعهد من سجل الموردين المحليين، والقرار الصادر بحظر التعامل مع مورد، أو برفض استخراج جواز سفر.

والقرارات الإدارية المستمرة تكون إيجابية في شكلها؛ أي تعبر الإدارة فيها عن إرادتها صراحة إلا أنها تكون سلبية في مضمونها، وتمتد آثارها إلى فترة قيام القرار، أي إنه ما دام القرار قائماً، فهو ينتج آثاره السلبية، وقد يستمر الوضع كذلك لفترات زمنية طويلة، ولذلك قبل القضاء الإداري الطعن في هذه القرارات في أي وقت ودون التقيد بميعاد معيّن، فالقرار الإداري المستمر يتجدد من وقت إلى آخر على الدوام، وذلك بخلاف القرار الإداري الآني (الوقتي).

4ـ القرارات الإدارية المحصنة من الرقابة القضائية Les décisions administratives dispensées du contrôle judiciaire:

هي القرارات الإدارية التي يخرجها المشرع بموجب نصوص قانونية صريحة من دائرة اختصاص القضاء بشقيه العادي والإداري، بحيث تحصن هذه القرارات الإدارية من إمكانية طلب إلغائها أو التعويض عنها أو وقف تنفيذها، حيث تعد هذه القرارات استثناء على الأصل العام الذي يقضي بخضوع جميع القرارات الإدارية لرقابة القضاء سواء من حيث الإلغاء أو التعويض، وفقاً لقواعد الاختصاص المقررة في هذا الصدد، والتي يختص بموجبها القضاء الإداري دون غيره ـ كقاعدة عامة ـ بكل ما يتعلق بإلغاء القرارات الإدارية وبالتعويض عنها، في حين لا يختص القضاء العادي في هذا الصدد إلا بما يرد عليه النص صراحة.

ومثل هذه القرارات الإدارية في سورية القرارات الإدارية المتعلقة بأعمال السيادة (الأعمال الحكومية) المحصنة من الرقابة القضائية سنداً إلى أحكام المادة (12) من قانون مجلس الدولة السوري رقم (55) لعام 1959 ولأحكام المادة (26) من قانون السلطة القضائية السوري رقم (98) لعام 1961، والقرارات الإدارية الصادرة عن مجلس الوزراء بصرف أي موظف من الخدمة سنداً إلى أحكام المادة (85) من قانون الموظفين الأساسي رقم (135) لعام 5491، والقرارات الإدارية الصادرة عن مجلس الوزراء بصرف أي عامل من الخدمة سنداً إلى أحكام المادة (138) من النظام الأساسي الموحد للعاملين في الدولة رقم (1) لعام 1985 الملغى، والقرارات الإدارية الصادرة بتسريح أي موظف أو مستخدم أتم الخامسة والستين من العمر ولا تقل خدمته عن ثلاثة عشر عاماً أو الذي بلغت خدمته ثلاثين عاماً سنداً إلى أحكام المادة (2) من المرسوم التشريعي رقم (32) لعام 1968، والقرارات الإدارية الصادرة من الهيئات الجامعية في شؤون طلابها سنداً إلى أحكام المادة (162) من قانون تنظيم الجامعات رقم (1) لعام 1975 الملغى، والقرارات الإدارية الصادرة بالاستملاك سنداً إلى أحكام المادة (7) من قانون الاستملاك رقم /20/ لهام 1974 الملغى والمادة (7) من قانون الاستملاك رقم (20) لعام 1983، والقرارات الإدارية الصادرة عن لجان الاعتماد بالاستيلاء على الأراضي المنصوص عليها في المرسوم التشريعي رقم (145) لعام 1966 سنداً إلى أحكام المادة (54) من قانون استصلاح الأراضي الزراعية وتوزيعها رقم (3) لعام 1984، والقرارات الإدارية الصادرة عن الحاكم العرفي أو نائبه بإعادة النظر بالأموال المصادرة أو المستولى عليها سنداً إلى أحكام المادة (2) من المرسوم التشريعي رقم (80) لعام 1971، والقرارات الإدارية الصادرة بالهدم سنداً إلى أحكام المادة (13) من المرسوم التشريعي رقم (59) لعام 2008، والقرارات الإدارية الصادرة بالإغلاق سنداً إلى أحكام المادة (2) من المرسوم التشريعي رقم (35) لعام 2004.

ـ مصطفى أحمد الديداموني، الإجراءات والأشكال في القرار الإداري (الهيئة المصرية العامة للكتاب، القاهرة 1992).

ـ زكي محمد النجار، القرار الإداري الضمني بالقبول (النهضة العربية، القاهرة 1998).

ـ سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية (مطبعة عين شمس، الطبعة السادسة، 1991).

ـ عصام نعمة إسماعيل، الطبيعة القانونية للقرار الإداري (منشورات الحلبي الحقوقية، الطبعة الأولى، بيروت 2009).

ـ محمد فؤاد عبد الباسط، القرار الإداري (دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، بلا تاريخ).

ـ محمد مرهون المعمري، تسبيب القرارات الإدارية (دار وائل للنشر، الطبعة الثانية، 2002).

ـ محمود محمد حافظ، القرار الإداري (دار النهضة العربية، بلا تاريخ).

ـ عبد الله طلبة، مبادئ القضاء الإداري (منشورات جامعة دمشق ـ الجزء الثاني، الطبعة الخامسة، 2003ـ2004).